Praxisfolgen und typische Konstellationen
Aus Sicht der Kommunen: Zwischen Freiheit und Überforderung
Am 2. Januar 2026 steht der Leiter einer kommunalen Vergabestelle vor einer grundlegend veränderten Situation. Die bisherigen Arbeitsabläufe, die sich über Jahre eingespielt hatten, funktionieren nicht mehr. Bei einer Beschaffung von IT-Dienstleistungen im Wert von 85.000 Euro hätte die UVgO bisher klar vorgegeben: Ab 50.000 Euro ist eine Beschränkte Ausschreibung durchzuführen. Mindestens drei Unternehmen sind zur Angebotsabgabe aufzufordern. Die Angebotsfrist beträgt mindestens 10 Kalendertage. Ein Wertungssystem muss vorab festgelegt werden.
Ab dem 2. Januar 2026 stellt sich die Situation anders dar. Wenn die Kommune keine Satzung erlassen hat, gibt es keine verbindlichen Verfahrensvorgaben mehr. Der Vergabeverantwortliche muss selbst entscheiden: Reicht es, zwei Angebote einzuholen? Oder sind fünf geboten? Welche Frist ist angemessen – eine Woche oder vier Wochen? Muss öffentlich ausgeschrieben werden oder genügt eine gezielte Anfrage? Welche Dokumentation ist erforderlich?
Diese Entscheidungen sind nicht trivial. Sie bergen erhebliche Haftungsrisiken. Wenn später das Rechnungsprüfungsamt oder die Rechtsaufsicht Mängel feststellt, steht der Vorwurf im Raum: unzureichender Wettbewerb, ungleiche Behandlung der Bieter, mangelnde Wirtschaftlichkeit.
Bei einem Bauauftrag für eine Schulsanierung im Wert von 950.000 Euro wird die Problematik noch deutlicher. Die VOB/A regelte präzise Leistungsbeschreibung mit Leistungsverzeichnis, Eignungsprüfung der Bieterunternehmen, Prüfung der Angebote auf Vollständigkeit und Rechenfehler, Wertung nach festgelegten Kriterien sowie Zuschlagserteilung und -bekanntgabe. Ohne VOB/A muss die Kommune all diese Fragen selbst regeln. Wie detailliert muss die Leistungsbeschreibung sein? Welche Eignungsnachweise dürfen verlangt werden? Wie werden die Angebote verglichen? Was geschieht bei Aufklärungsbedarf? Jede dieser Einzelfragen birgt rechtliche Risiken.
Auch wenn § 75a GO NRW keine expliziten Dokumentationspflichten enthält, entbindet dies die Kommunen nicht von der Nachweispflicht gegenüber der Rechtsaufsicht, dem Rechnungsprüfungsamt und der Öffentlichkeit. Die Kommunalaufsicht hat zu prüfen, ob die Gemeinde ihre Aufgaben rechtmäßig wahrnimmt. Gerade bei Vergabeentscheidungen, die Millionenbeträge umfassen können, wird genau hingeschaut. Die Kommune muss nachweisen können, warum diese Verfahrensart gewählt wurde, ob ausreichend viele Angebote eingeholt wurden, wie die Marktbeobachtung erfolgte und nach welchen Kriterien die Zuschlagsentscheidung fiel.
Die kommunale Rechnungsprüfung und die Gemeindeprüfanstalt NRW überprüfen die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung. Vergaben sind ein Kernbereich dieser Prüfungen. Ohne nachvollziehbare Dokumentation steht schnell der Vorwurf unwirtschaftlichen Handelns im Raum. In Zeiten von Informationsfreiheitsgesetzen und kritischer Bürgerschaft müssen Kommunen ihre Beschaffungsentscheidungen auch gegenüber der Öffentlichkeit rechtfertigen können. Gerade bei größeren Aufträgen wird genau hingeschaut: Warum erhielt Firma X den Zuschlag und nicht Firma Y?
Kommunen müssen auch ohne gesetzliche Detailvorgaben eine umfassende Dokumentation führen. Diese sollte mindestens enthalten: Bedarfsbeschreibung und Marktanalyse, Begründung der gewählten Verfahrensart, Darstellung der angesprochenen Bieter, Übersicht der eingegangenen Angebote, Wertungssystem und Zuschlagsentscheidung sowie Begründung bei Abweichungen vom günstigsten Angebot. Die erhoffte Entbürokratisierung kehrt sich damit in ihr Gegenteil: Der Dokumentationsaufwand steigt, weil jede Einzelentscheidung begründet werden muss.
Kommunen stehen vor drei grundsätzlichen Optionen. Sie können keine Satzung erlassen und damit maximale Flexibilität bei jeder Einzelvergabe wahren, sich an keine selbst gesetzten Regeln binden und den initialen Aufwand gering halten. Die Risiken sind jedoch völlige Rechtsunsicherheit für Vergabestellen und Bieter, erhöhter Begründungsaufwand bei jeder Vergabe, Anfälligkeit für Rechtsstreitigkeiten und schwierige Vertretbarkeit gegenüber der Rechnungsprüfung.
Viele Kommunen werden voraussichtlich die Mustersatzung der Spitzenverbände übernehmen. Dies bietet Rechtssicherheit durch erprobte Strukturen, Orientierung an bekannten Regelwerken (UVgO/VOB/A), reduziertes Haftungsrisiko für die Verwaltung und vertraute Abläufe für Vergabestellen. Die Nachteile sind wenig Flexibilität für lokale Besonderheiten, kein spürbarer Bürokratieabbau, Bindung an selbst gesetzte Regeln und das Erfordernis, die Satzung anzupassen, wenn sich Rahmenbedingungen ändern.
Einige Kommunen werden eigene Wege gehen und maßgeschneiderte Satzungen entwickeln. Dies bietet optimale Anpassung an lokale Gegebenheiten, die Möglichkeit zur echten Verschlankung und Berücksichtigung kommunaler Besonderheiten. Die Herausforderungen sind hoher Entwicklungsaufwand, Erfordernis juristischer Expertise, Unsicherheit über rechtliche Tragfähigkeit und Intransparenz für ortsunkundige Bieter.
Die Lockerung formaler Regeln erhöht zwangsläufig Korruptionsrisiken. Erfahrungen aus anderen Bereichen zeigen: Je weniger verbindliche Verfahren existieren, desto größer wird die Versuchung unlauterer Einflussnahme. Wenn nicht mehr festgelegt ist, wie viele und welche Unternehmen zur Angebotsabgabe aufzufordern sind, entsteht Spielraum für Bevorzugungen. Unternehmen, die gute Kontakte in die Verwaltung oder Politik pflegen, könnten systematisch berücksichtigt werden.
Wer die Leistungsbeschreibung erstellt, kann durch geschickte Formulierungen bestimmte Bieter bevorzugen. Ohne klare Transparenzpflichten fällt dies möglicherweise nicht auf. Bei fehlendem verbindlichem Wertungssystem können subjektive Erwägungen eine größere Rolle spielen. Die Begründung, warum nicht das günstigste Angebot den Zuschlag erhielt, wird wichtiger – und anfälliger für Manipulation.
Kommunen müssen ihre Compliance-Strukturen erheblich verstärken: Implementierung eines Vier-Augen-Prinzips bei allen Vergabeentscheidungen, regelmäßige Schulungen für Mitarbeitende zu Korruptionsprävention, klare interne Dienstanweisungen zu Vergabeverfahren, Sensibilisierung für Interessenkonflikte und Befangenheit, Etablierung einer vertraulichen Meldestelle für Auffälligkeiten sowie systematische Prüfung von Vergabeentscheidungen durch unabhängige Stellen.
Aus Sicht der mittelständischen Bieter: Der Flickenteppich wird Realität
Ein mittelständisches Bauunternehmen, das bisher in mehreren nordrhein-westfälischen Kommunen tätig war, steht vor einer neuen Herausforderung: In jeder Kommune gelten möglicherweise andere Regeln. Ein Unternehmen, das sich an Ausschreibungen in fünf verschiedenen Kommunen beteiligen will, könnte feststellen, dass Kommune A die Mustersatzung übernommen hat, Kommune B eine eigene Satzung mit abweichenden Wertgrenzen erlassen hat, Kommune C gar keine Satzung hat und nach Ermessen vergibt, Kommune D sich intern an der VOB/A orientiert, ohne dies in einer Satzung festzulegen, und Kommune E zwar eine Satzung beschlossen, aber noch nicht veröffentlicht hat.
Für das Unternehmen bedeutet dies, dass es für jede Kommune recherchieren muss, welche Regeln gelten, seine Angebotserstellung jeweils anpassen, nicht auf eingespielte Routinen zurückgreifen kann und für jede Ausschreibung zusätzliche Rechtsberatung benötigt. Die mangelnde Einheitlichkeit führt zwangsläufig zu höherem Beratungsbedarf. Während bisher die Regelwerke UVgO und VOB/A für alle Kommunen gleichermaßen galten und eine einmalige Einarbeitung genügte, muss nun für jede Kommune einzeln geprüft werden.
Diese Beratungskosten müssen Unternehmen einkalkulieren. Sie schlagen sich letztlich in den Angebotspreisen nieder – die Kommunen zahlen also indirekt die Mehrkosten ihrer eigenen Deregulierung. Besonders problematisch ist die Situation für kleinere Handwerksbetriebe und Dienstleister. Sie verfügen typischerweise nicht über eigene Rechtsabteilungen und können sich teure externe Beratung kaum leisten.
Kleinere Betriebe werden sich auf wenige Kommunen konzentrieren, deren Regeln sie kennen, bei unklaren Regeln oder hohem Bürokratieaufwand auf Teilnahme verzichten, wenn die Angebotserstellung unwirtschaftlich wird, und verstärkt als Subunternehmer für Generalunternehmer tätig werden statt als eigenständige Bieter. Dies läuft dem eigentlichen Ziel der Mittelstandsförderung entgegen und begünstigt strukturell größere Unternehmen.
Besonders gravierend sind die Folgen für den Baubereich. Der Losgrundsatz nach § 97 Abs. 4 GWB verpflichtet oberhalb der Schwellenwerte zur losweisen Vergabe. Dies ermöglicht es auch kleineren Unternehmen, sich um Teilleistungen zu bewerben. Bei einem Schulneubau wurden beispielsweise bisher Lose für Rohbau, Dacharbeiten, Fenster und Außentüren, Elektroinstallation, Heizung/Sanitär und Malerarbeiten gebildet. Jedes Gewerk konnte von einem spezialisierten Unternehmen ausgeführt werden. Kleine und mittlere Betriebe hatten realistische Chancen.
Im Unterschwellenbereich gilt der Losgrundsatz nicht mehr verbindlich. Kommunen können – auch ohne zwingende wirtschaftliche oder technische Gründe – Gesamtvergaben an Generalunternehmer vornehmen. Ein einziges Unternehmen übernimmt dann Planung, Koordination und Ausführung aller Gewerke. Befürworter dieses Modells führen vereinfachte Projektsteuerung aus einer Hand, kürzere Bauzeiten durch optimierte Koordination, eindeutige Gesamtverantwortung, reduzierten Verwaltungsaufwand für die Kommune und garantierten Festpreis ohne nachträgliche Kostensteigerungen an.
Kritiker sehen erhebliche Nachteile: Ausschluss mittelständischer Betriebe vom Markt, Standardisierung und Verlust architektonischer Qualität, höhere Preise durch fehlenden Wettbewerb auf Einzelgewerksebene, Abhängigkeit der Kommune von wenigen Großunternehmen und Verschwinden regionaler Handwerksstrukturen.
Die wohl gravierendste Verschlechterung betrifft den Rechtsschutz. Nordrhein-Westfalen gehört zu den Bundesländern, die kein Nachprüfungsverfahren für den Unterschwellenbereich vorsehen. Anders als Sachsen, Thüringen, Sachsen-Anhalt, Rheinland-Pfalz und Hessen bleiben Bieter in NRW auf zivilrechtliche Instrumente angewiesen. Im Oberschwellenbereich können sich Bieter an Vergabekammern wenden – spezialisierte Spruchkörper mit vergaberechtlicher Expertise, die schnell, unabhängig und kostengünstig prüfen. Im Unterschwellenbereich fehlt diese Instanz.
Oberhalb der Schwellenwerte führt eine Rüge automatisch zu einem Zuschlagsverbot bis zur Klärung. Unterhalb der Schwellenwerte kann die Kommune den Zuschlag trotz Rüge erteilen. Der Bieter muss dann zivilrechtlich vorgehen. § 134 GWB verpflichtet im Oberschwellenbereich zur Information der Bieter vor Zuschlagserteilung. Dies gibt ihnen Zeit für Rechtsmittel. Im Unterschwellenbereich fehlt diese Pflicht. Bieter erfahren oft erst vom Zuschlag, wenn es zu spät ist.
Der unterlegene Bieter kann beim Zivilgericht eine einstweilige Verfügung gegen den drohenden Vertragsschluss beantragen. Die Hürden sind hoch: Der Bieter muss den bevorstehenden Zuschlag kennen, glaubhaft machen, dass er bei korrektem Verfahren den Zuschlag erhalten hätte, trägt das volle Kostenrisiko, wenn die Verfügung abgelehnt wird, und Zivilgerichte verfügen nicht über vergaberechtliche Spezialkenntnisse.
Nach Zuschlagserteilung kann der Bieter Schadensersatz geltend machen. Dies ist noch problematischer: lange Verfahrensdauer, oft mehrere Jahre bis zum rechtskräftigen Urteil, Kosten für Anwälte, Gerichtsgebühren und gegebenenfalls Sachverständige, schwierige Beweisführung, meist nur Erstattung der Angebotskosten, nicht des entgangenen Gewinns, sowie das Risiko, auf allen Kosten sitzenzubleiben, wenn die Klage abgewiesen wird.
Die meisten unterlegenen Bieter verzichten auf Rechtsschutz. Das Risiko ist zu hoch, die Erfolgsaussichten zu ungewiss, die Kosten zu erheblich. Dies bedeutet faktisch: Vergabefehler bleiben ungeahndet. Kommunen können – bewusst oder unbewusst – gegen Vergabegrundsätze verstoßen, ohne nennenswerte Konsequenzen befürchten zu müssen.
Aus Sicht der Architekten und freien Planer: Existenzbedrohung durch Marktverdrängung
Die Abschaffung des Losgrundsatzes im Unterschwellenbereich kommt einer strukturellen Marktbereinigung zugunsten vertikal integrierter Baukonzerne gleich. Große Bauunternehmen setzen zunehmend auf vertikale Integration. Sie beschäftigen eigene Planungsabteilungen mit hunderten Architekten und Ingenieuren. Ihr Geschäftsmodell basiert auf Generalunternehmer- oder Totalunternehmervergaben: Sie übernehmen Planung und Ausführung aus einer Hand, bieten standardisierte Gebäudetypen zu Festpreisen, werben mit kurzen Bauzeiten und geringem Koordinationsaufwand und sprechen gezielt kommunale Entscheidungsträger an.
Wenn Kommunen im Unterschwellenbereich vermehrt Generalunternehmer beauftragen, entfallen separate Planungsaufträge. Architekten und Ingenieure werden nicht mehr eigenständig beauftragt, arbeiten stattdessen als Angestellte der Baukonzerne oder im Hintergrund für diese, ihre Entwürfe sind nicht mehr individuell, sondern folgen Unternehmensstandards, und ihre berufliche Eigenständigkeit geht verloren.
Die Stadt Münster beschloss im September 2024, den Neubau der Matthias-Claudius-Grundschule nicht über einen Architektenwettbewerb zu vergeben. Stattdessen wurde die städtische Bauwerke Münster GmbH mit der Projektentwicklung beauftragt, die wiederum eine Rahmenvereinbarung mit einem Generalunternehmer schloss. Diese Konstruktion umgeht systematisch den Losgrundsatz: Statt separater Vergaben für Planung und Ausführung erfolgt eine Gesamtvergabe. Die HOAI-Honorare für Architekten werden so nicht fällig – das Generalunternehmermodell ist aus kommunaler Sicht vermeintlich günstiger.
Die Stadt Bochum beschloss im Februar 2025, Schulbaumaßnahmen vorrangig an General- oder Totalunternehmer zu vergeben. Diese Grundsatzentscheidung erfolgte ohne projektbezogene Einzelfallprüfung, wie sie das Vergaberecht eigentlich vorschreibt. Für freie Architekten bedeutet dies: Sie haben keine Chance mehr, kommunale Schulbauprojekte in Bochum zu planen.
Die Reform des § 75a GO NRW wirft die Frage auf, wessen Interessen hier tatsächlich bedient werden. Die drei größten deutschen Baukonzerne – Hochtief AG (Essen), Strabag SE und Goldbeck GmbH (Bielefeld) – haben ihren Sitz in Nordrhein-Westfalen. Während bundesweit der kommunale Wohnungsbau stagniert, berichten diese Unternehmen von steigenden Auftragseingängen gerade im Bereich kommunaler Bauprojekte.
Diese Konzerne verfolgen eine klare Strategie der vertikalen Integration. Sie propagieren öffentlich die Überlegenheit von Generalunternehmervergaben gegenüber konventionellen losweisen Vergaben. In Unternehmenspräsentationen wird die Effizienz integrierter Lösungen betont und darauf verwiesen, dass der notwendige Paradigmenwechsel bereits stattfinde. Wenn die rechtlichen Rahmenbedingungen so verändert werden, dass sie exakt den Geschäftsmodellen weniger großer, regional ansässiger Konzerne entsprechen, während mittelständische Strukturen systematisch benachteiligt werden, ist die Frage nach den Einflusskanälen legitim.
Dokumentiert sind enge Verflechtungen zwischen Bauindustrie-Lobbyverbänden und Landesministerien, Baukonzernen und kommunalen Entscheidungsträgern über Sponsoring, Informationsveranstaltungen und Dialogforen sowie Unternehmensberatern und Anwaltskanzleien mit Nähe zur Bauindustrie und kommunalen Spitzenverbänden.
Jenseits der wirtschaftlichen Interessen drohen gravierende Folgen für die Baukultur. Generalunternehmer setzen auf standardisierte Gebäudetypen. Dies ist wirtschaftlich nachvollziehbar: Serienproduktion senkt Kosten. Für die Architektur bedeutet es jedoch Verlust regionaler Besonderheiten, Angleichung städtebaulicher Situationen, Reduzierung auf funktionale Minimalanforderungen und Vernachlässigung ästhetischer und kultureller Dimensionen.
Architektenwettbewerbe führen zu besseren Lösungen – dies ist empirisch vielfach belegt. Verschiedene Entwürfe werden verglichen, Vor- und Nachteile abgewogen, die beste Lösung gekürt. Dieses Prinzip des Qualitätswettbewerbs entfällt bei Generalunternehmervergaben. Öffentliche Bauten prägen das Stadtbild über Jahrzehnte. Schulen, Kindergärten, Verwaltungsgebäude sind identitätsstiftend für Stadtteile. Wenn diese Bauten austauschbaren Standardtypen gleichen, verlieren Städte an Unverwechselbarkeit.
Aus Sicht der Compliance und Korruptionsprävention
Die Erfahrung aus anderen Deregulierungsbereichen zeigt: Wo klare Verfahrensregeln wegfallen, steigen Integritätsrisiken. Formale Verfahren wirken disziplinierend. Sie schaffen Transparenz und Nachprüfbarkeit. Wo sie fehlen, entsteht Spielraum für subjektive Präferenzen statt objektiver Kriterien, persönliche Beziehungen statt Leistungsvergleich und intransparente Einflussnahme statt offener Konkurrenz.
Aus Sicht eines Unternehmens, das regelmäßig an kommunalen Ausschreibungen teilnimmt, ändert sich die Kosten-Nutzen-Rechnung. Bisher war Erfolg durch gutes Angebot und Einhaltung der Regeln zu erreichen. Künftig könnte Erfolg möglicherweise auch durch gute Kontakte und geschickte Einflussnahme kommen. Wenn formale Verfahren keine Erfolgsgarantie mehr bieten, steigt der Anreiz, informelle Wege zu gehen.
Besonders anfällig für Integritätsverletzungen ist die Bieterauswahl bei beschränkten Verfahren. Wenn nicht klar geregelt ist, welche und wie viele Unternehmen zur Angebotsabgabe aufzufordern sind, kann der Bearbeiter nach eigenem Ermessen entscheiden. Dies eröffnet Möglichkeiten für Bevorzugung befreundeter Unternehmen, Ausschluss unliebsamer Konkurrenten und gezielte Zusammenstellung des Bieterkreises zur Begünstigung bestimmter Anbieter.
Wer die Ausschreibungsunterlagen erstellt, kann durch geschickte Formulierungen bestimmte Bieter systematisch begünstigen oder ausschließen: Anforderungen, die nur wenige Unternehmen erfüllen können, technische Spezifikationen, die faktisch ein bestimmtes Produkt vorschreiben, oder Referenznachweise, die gezielt auf ein Unternehmen zugeschnitten sind. Bei fehlendem verbindlichem Wertungssystem können weiche Faktoren eine größere Rolle spielen. Zuverlässigkeit und Erfahrung sind schwer objektivierbar. Subjektive Einschätzungen lassen sich kaum überprüfen. Begründungen wie Gesamteindruck oder Abwägung aller Umstände sind Einfallstore für Willkür.
Kommunen sollten auf Warnsignale achten: wiederholte Kontaktaufnahmen außerhalb des offiziellen Verfahrens, Geschenke, Einladungen oder Sponsoring-Angebote, Vertriebsmitarbeiter, die gezielt Verwaltungsmitarbeiter oder Mandatsträger ansprechen, sowie Angebote von Informationsveranstaltungen oder Werksbesichtigungen. Intern sollten Auffälligkeiten wie immer dieselben Unternehmen in der engeren Auswahl, nicht nachvollziehbare Zuschlagsentscheidungen, fehlende oder dürftige Dokumentation oder Weigerung von Mitarbeitenden, Entscheidungen kollegial abzustimmen, ernst genommen werden. Externe Hinweise wie Beschwerden unterlegener Bieter, Presseanfragen zu Vergabeentscheidungen, Hinweise aus der Branche oder Auffälligkeiten bei Rechnungsprüfungen sollten ebenfalls Aufmerksamkeit erhalten.
Kommunen müssen ihre Compliance-Strukturen erheblich verstärken. Organisatorisch sind ein Vier-Augen-Prinzip bei allen Vergabeentscheidungen ab bestimmten Wertgrenzen, Rotation von Mitarbeitenden in Vergabestellen, Trennung zwischen Bedarfsträger und Vergabestelle sowie die Einrichtung einer unabhängigen Compliance-Stelle erforderlich. Schulung und Sensibilisierung durch regelmäßige Fortbildungen zu Korruptionsprävention, Fallbeispiele aus der Praxis, klare Verhaltensrichtlinien für den Umgang mit Bietern und Schulung zu Interessenkonflikten und Befangenheit sind unerlässlich.
Dokumentation und Kontrolle erfordern standardisierte Dokumentationsvorlagen, Checklisten für Vergabeprozesse, stichprobenartige Prüfungen durch interne Revision und transparente Berichterstattung an kommunale Gremien. Ein funktionierendes Whistleblowing- und Meldewesen umfasst die Einrichtung einer vertraulichen Meldestelle, Schutz von Hinweisgebern, ernsthafte Verfolgung von Hinweisen und Sanktionierung bei nachgewiesenen Verstößen.
